冯丹龙：中国应实施药品上市许可持有人制度

网易财经3月5日讯 全国政协委员冯丹龙在题为《我国实施药品上市许可持有人（MAH）制度的建议》的提案中称，在MAH制度下，上市药品的所有权与生产权可以分离，MAH持有新药时不一定转让，而可以以委托生产或其他形式合作生产，从而减少重复建设、提高生产设备利用率、促进医药产业的专业化分工；同时，MAH对药品安全负全责，生产企业仅对生产过程负责，MAH可依合同约定对生产企业进行追偿，法律责任更加明晰。

冯丹龙表示，与我国不同，发达国家通行的是上市许可与生产许可分离的药品上市许可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度，即药品上市许可持有人和生产许可持有人既可以是同一主体，也可以是两个独立主体，除了生产企业以外，药品研发机构或经营企业，甚至自然人，都可以提交药品上市许可申请，获得上市许可后而成为MAH，享有该药品的所有权。

附：提案全文

提案4：

我国实施药品上市许可持有人（MAH）制度的建议

一、我国实施MAH制度的案由

根据现行《药品管理法》（自2001年12月1日起施行），我国对药品上市采取的是上市许可与生产许可“捆绑”管理模式，即药品批准文号只颁发给具有《药品生产许可证》的生产企业。将生产企业作为药品上市承载主体，便于监督管理和承担责任，符合当时国情，为保证我国药品质量、保障人民群众用药安全、打击制售假劣药行为、整顿药品行业秩序，提供了坚实的法律和制度保障。

随着社会经济不断发展、市场经济建立与完善，科学发展呼声和科学监管要求也越来越高涨和迫切，不断出现的新问题、新情况摆在了我们面前，例如：药品生产重复建设现象严重、生产设备闲置率过高，严重影响制药行业整体效益；研发机构短视行为非常普遍，“重磅炸弹”难以出现，新药研发积极性没有得到最大程度调动，同时新药研发的安全意识不强，对研发时的设计缺陷、合理风险内的药品不良反应缺少关注；出现药品安全问题时，因责任难以明晰，责任主体之间互相推诿，尤以协议形式进行的技术转让更是如此，消费者权益得不到很好保障。对于这些问题，近年来国家也出台了许多针对性政策，但一直没有得到有效解决。

与我国不同，发达国家通行的是上市许可与生产许可分离的药品上市许可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度，即药品上市许可持有人和生产许可持有人既可以是同一主体，也可以是两个独立主体，除了生产企业以外，药品研发机构或经营企业，甚至自然人，都可以提交药品上市许可申请，获得上市许可后而成为MAH，享有该药品的所有权。

在MAH制度下，上市药品的所有权与生产权可以分离，MAH持有新药时不一定转让，而可以以委托生产或其他形式合作生产，从而减少重复建设、提高生产设备利用率、促进医药产业的专业化分工；同时，MAH对药品安全负全责，生产企业仅对生产过程负责，MAH可依合同约定对生产企业进行追偿，法律责任更加明晰。因此，MAH制度理论上可以优化资源配置、加快技术发展，充分调动研发机构对研发真正创新药的积极性，从而推动医药产业快速发展；同时，强化企业质量、安全责任意识，利于事故责任追索，更好地保障消费者权益。可见，MAH制度较“捆绑管理”具有更好科学性和合理性，有助于解决我国目前医药领域的上述顽固性问题。

二、我国应建立资格准入型MAH制度

我国国情不同于欧美发达国家，在医药行业集中度偏低，大量中小型企业资金少、实力弱，责任承担能力有限，同时企业责任意识还较淡薄，质量保障水平参差不齐、药品安全风险控制能力相对较弱等情况下，若简单采纳欧美的做法，即将申请药品上市许可的主体单纯扩大到药品研发机构、药品经营企业，甚至是自然人，可能会造成MAH数量过多、素质不高，也不利于对其进行药品上市后监管。因此，根据以上国情，建议我国应借鉴日本2005年《药事法》确定的资格准入型MAH制度，通过一定准入条件提高企业的药品质量、安全性管理水平和责任承担能力。

（一）指导思想和基本原则

1、指导思想

结合2010版GMP的推行，以放开药品委托生产为重点，促进生产资源的优化配置及产业升级，完善药品不良反应报告与监测，着力提高药品安全管理水平，通过设定一定的资格准入条件，加强风险控制和责任承担能力，充分保障消费者权益。

2、基本原则

坚持确保药品安全、有效、质量可控： 确保药品安全、有效、质量可控是各国进行药品管制的根本目的，应贯穿于药品整个生命周期。无论是是研发机构，还是生产企业、经营企业，在进行药品上市许可申请时都应确保药品研究资料真实可靠，充分证明药品安全、有效，在获得上市许可后，不管是否委托其他企业生产和销售，都应进行药品质量控制、保证生产符合注册标准和质量管理规范，以及履行好上市后安全管理职责。

坚持实现最佳的改革成本效益比：尽可能在现有制度基础上进行改革，对其进行适当调整和完善，减少对我国目前药品监管体制和医药产业的冲击，最大程度减少改革成本和改革阻力,与此同时，加大制药行业产能利用率，提高行业整体效益，并且促进政府对药品的有效监管，满足不断提高的消费者权益保障要求。

坚持制度改革要与我国社会、经济发展状况相匹配： MAH制度改革必须充分考虑国情，立足于我国多数医药企业资金实力相对较弱、社会诚信体系正在构建之中、消费者权益保障制度有待完善等实际社会、经济基础之上，逐步建立与企业责任承担能力和药品上市后安全各项保障措施相匹配的MAH制度。

（二）MAH资格准入条件

为保证MAH的药品质量、安全性管理水平和责任承担能力，申请人必须满足三方面的资格准入条件：

组织机构：须设立质量保证部，负责确保药品生产和上市销售过程中的质量；须设立安全管理部，负责药品上市后安全信息的收集、研究、评价，及制定并实施安全保证措施。

人员：须配备生产销售总负责人，负责统管药品质量保证和上市后安全管理的全部活动，加强质量保证部和安全管理部的沟通协作，在必要时制定相应措施的决定、指示；须配备负责药品质量管理规范（Good Quality Practice，GQP）的质量保证部负责人和负责药物警戒规范（Good Vigilance Practice，GVP）的安全管理部负责人。

管理制度：须建立完善的药品质量保证体系，由质量保证部制定并实施GQP中要求的质量控制相关标准操作规程；须建立药品不良反应(ADR)报告和监测管理制度，并由安全管理部制定并实施GVP、GPSP（上市后研究质量管理规范，Good Post-marketing Study Practice）中要求的上市后安全管理相关标准操作规程。

（三）MAH准入程序

对MAH申请程序设计时，应遵循“实现较优的改革成本效益比”的原则，在现有药品生产许可和药品上市许可申请程序的基础上，增加“MAH资格准入”的前置许可程序（见附件）：首先，符合MAH资格准入条件的申请人向省级药监部门提出MAH资格申请，并递交相关证明资料；其次，省级药监部门对其申请资料进行形式审查和现场检查，符合规定的，授予MAH证书，成为MAH。

MAH负责药品上市许可申请和上市销售，可以选择自行生产也可以委托其他符合条件的生产企业生产，但都须对药品安全负全责。

四、MAH制度实施具体路径

MAH制度的实施改革虽小，但影响面较广，在我国目前医药行业发展水平和社会保障水平相对不高的背景下，为了确保MAH制度的顺利实施，首先应有效控制制度改革带来的潜在风险，如药品质量风险、药品上市后安全性风险、药品消费者权益保障风险等，对此可以结合现有相关制度，采取一定的策略和防范措施，为MAH制度的引入奠定良好基础，进而调整现有政策、稳步过渡，选择特定范围试点、积累经验，逐步推行MAH制度。

（一）结合2010版GMP实施，有效推动MAH制度建立

2010版GMP充分借鉴国际先进GMP要求，大大提高了行业准入门槛，有助于控制MAH制度的潜在风险、推动制度的建立。

其一，2010版GMP较为注重人员和软件标准，要求企业建立质量风险管理制度和完善的质量保障体系，将从根本上提高药品质量保障水平，减少药品质量风险，为MAH制度实施铺平道路。

其二，2010版GMP将提高医药行业集中度和企业实力，进而有助于确保药品质量和MAH的药品安全责任承担能力，优化MAH制度实施的外部环境。

其三，2010版GMP引入了质量受权人，有助于委托生产、合同外包等生产方式的质量保证，更好地衔接MAH质量保证职责。

由MAH委派其质量保证负责人担当质量受权人一职，负责药品生产过程监督和质量保证，将更加有效地控制药品质量风险。

（二）完善ADR监测，进一步强化MAH责任意识

以《药品不良反应报告和监测管理办法》（以下简称“办法”）(2011年修订版)的颁布为契机，进一步完善ADR监测内容，明确MAH的药品上市后安全管理要求，强化MAH的责任意识，进而达到降低药品上市后安全性风险的目的。

其一，办法拓宽了ADR监测范围，增加了对严重ADR、群体ADR调查核实评价的要求以及药品重点监测的要求等内容，加强了对药品安全性风险的控制，明确和完善了MAH的药品上市后安全管理职责。

其二，办法对生产企业主动开展监测工作提出更明确和更高的要求，明确规定生产企业应设立专门机构、配备专职人员承担ADR报告和监测工作，经常主动考察药品安全性、开展相关研究，强化了MAH的安全责任意识。

其三，办法对企业未按照规定开展ADR相关工作的法律责任进行了更加明确的规定、加大了处罚力度，并且加强了与《药品注册管理办法》之间的协调性，对未履行相关规定的药品生产企业的相应药品不予再注册，这有助于确保MAH将药品安全管理职责执行到位，有效降低药品安全性风险。

（三）逐步放开药品委托生产，稳步过渡到MAH 制度

根据MAH制度，MAH在拥有药品许可的情况下既可以自己组织生产，也可以委托其他生产企业生产。在制度实施之前，可先逐步放开药品的委托生产，委托生产主体可先放宽到药品生产企业、拥有医药生产业务的制药集团公司总部、持有《进口药品注册证》或《医药产品注册证》的法人，并在政策上做如下要求：

(1)申请药品上市许可的企业可以不自建生产线，采取委托生产的方式进行申报而获得药品批准文号；

(2)已有药品批准文号的生产企业，可以选择按2010版GMP改造后自行生产，也可全部或部分放弃旧有生产条件，委托符合条件的生产企业（受托方）代工；

(3)委托方应当向受托方派驻该药品的质量受权人。

（四）选择特定地区先行试点，不断积累经验

鉴于MAH制度的建立涉及面广，我国地区差异明显，很有必要先行试点以积累经验，进而顺利实施。

(1)试点品种可从生产工艺成熟、产品质量可控性好、稳定性高的剂型领域（片剂、胶囊、口服液等）中选择，以控制产品质量风险；

(2)试点地区可从医药产业相对比较发达、市场监管比较规范的地区中选择，因市场需求较大、风险容易控制，试点较易获得成功；

(3)试点企业可从诚信、规范且有责任承担能力的企业中选择。

对于企业诚信和责任承担能力的评判可通过设置一定的指标进行评价，包括企业纳税额、药品不良反应救济基金缴纳额、药害商业保险投保额、研发销售投入比、资产总额、年销售收入等。

（五）修改相关法律条款，逐步引入MAH制度

在进行MAH制度改革之初，面临对现行法律法规的修改，首先应在概念上引入“分离”，即将批准文号的获得不局限于“药品生产企业”，使其不必然的捆绑在一起。《药品管理法》第31条规定：“药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品”，可修订为“药品注册申请人在取得药品批准文号后，方可组织药品生产”。

《药品注册管理办法》涉及到相关内容较多，也应进行相应的原则性调整，如第65条：“符合规定的，发给新药证书，申请人已持有《药品生产许可证》并具备生产条件的，同时发给药品批准文号”，可修订为“符合规定的，发给新药证书，申请人已持有《药品生产许可证》并具备生产条件的或与符合生产条件其他药品生产企业签订委托加工协议的，发给批准文号”。

此外，《药品生产监督管理办法》以及关于技术转让、委托生产的相关规定也应随之更改；从省级审批部门到国家审批部门，相应的审批程序和相关文件也要重新制定。

（六）逐步建立并完善相关制度

建立并完善MAH制度的相关制度，旨在加强社会对消费者合理权益的保障、加强MAH的责任承担能力，更好地控制消费者权益保障风险。

(1)建立药品不良反应救济基金制度，将由MAH所缴纳的药品风险基金、政府补助和社会捐助等途径筹集的基金，对药品不良反应受害者先行给予救济。

(2)探索强制性药害商业保险制度，MAH在进行申请前必须强制性购买药害商业保险，以加强其责任承担能力。

(3)落实“先民事赔付再行政罚没”的特殊民事制度，同时建立惩罚性赔偿制度，更好保障受害者权益。